Die juristische Herkulesaufgabe: Zwischen lokalem Wohnungsnotstand und europäischem Recht

Kanarische Inseln/EU – Die Regierung der Kanarischen Inseln steht vor einer beispiellosen juristischen Herausforderung. Das Vorhaben, den Erwerb von Immobilien für Nichtansässige drastisch einzuschränken, um den immensen Druck auf den lokalen Wohnungsmarkt zu lindern, trifft auf massiven Gegenwind aus Richtung Brüssel. Der Plan, der als rettende Maßnahme für die einheimische Bevölkerung gedacht ist, kollidiert frontal mit den fundamentalen Grundpfeilern der Europäischen Union. Es geht längst nicht mehr nur um eine regionale politische Entscheidung, sondern um eine tiefgreifende rechtliche Auseinandersetzung über die Grenzen des freien Marktes und den Schutz von insularen Lebensräumen.

Im Kern des Konflikts steht ein ambitionierter, aber rechtlich hochkomplexer Gesetzesvorschlag. Die Regionalregierung strebt an, dass zukünftig nur noch Personen ein Haus auf den Inseln erwerben dürfen, die einen ununterbrochenen Wohnsitz von mindestens zehn Jahren oder einen nicht zusammenhängenden Wohnsitz von fünfzehn Jahren auf dem Archipel nachweisen können. Wie bereits in unserer detaillierten Berichterstattung über die geforderten zehn Jahre Wohnsitz als Voraussetzung dargelegt, zielt diese Maßnahme darauf ab, Spekulationen von außen einen Riegel vorzuschieben. Doch die Umsetzung stellt eine erhebliche rechtliche Hürde dar: Das europäische Recht schützt den freien Kapitalverkehr, und Immobilientransaktionen sind ein essenzieller Bestandteil dieses Schutzes.

Der unantastbare Grundsatz: Artikel 63 und der freie Kapitalverkehr

Das größte rechtliche Hindernis für die Initiative der Kanaren findet sich tief verwurzelt in den Gründungsverträgen der Europäischen Union, genauer gesagt in Artikel 63 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Diese zentrale Bestimmung ist ein Eckpfeiler des europäischen Binnenmarktes. Sie verbietet grundsätzlich jegliche Beschränkungen des Kapitalverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten sowie zwischen Mitgliedstaaten und Drittstaaten. In der juristischen Auslegung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) fällt der Kauf und Verkauf von Immobilien unmissverständlich unter diese weitreichende wirtschaftliche Freiheit.

Aus dieser rechtlichen Realität ergibt sich ein massives Problem für die Inselregierung: Die direkte oder indirekte Verhinderung des Wohnungserwerbs, sei es aufgrund der Staatsangehörigkeit oder, wie im vorliegenden Entwurf vorgesehen, aufgrund strenger Aufenthaltsbestimmungen, kann als eklatanter Verstoß gegen das EU-Recht gewertet werden. Die Europäische Kommission wacht mit Argusaugen darüber, dass Mitgliedstaaten oder deren Regionen keine künstlichen Barrieren errichten, die Investoren oder EU-Bürger aus anderen Ländern benachteiligen. Ein Gesetz, das einen Franzosen, Deutschen oder gar einen Spanier vom Festland daran hindert, sein Kapital auf den Kanaren in Betongold zu investieren, steht somit unter dem unmittelbaren Verdacht der EU-Rechtswidrigkeit.

Dennoch ist dieses Verbot im europäischen Rechtssystem nicht vollkommen absolut. Die etablierte Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs lässt unter sehr spezifischen und streng geprüften Bedingungen bestimmte Einschränkungen des freien Kapitalverkehrs zu. Diese Ausnahmen greifen jedoch nur, wenn die Maßnahmen zwingenden öffentlichen Interessen dienen. Die europäische Rechtsprechung hat in der Vergangenheit anerkannt, dass Ziele der Sozialpolitik und insbesondere die Sicherstellung des Zugangs zu bezahlbarem Wohnraum für die lokale Bevölkerung durchaus solche zwingenden öffentlichen Interessen darstellen können. Hier setzt die rechtliche Hoffnung der Kanarischen Inseln an.

Die Hürde der Verhältnismäßigkeit: Ein juristischer Drahtseilakt

Selbst wenn die Europäische Union anerkennt, dass die Wohnungskrise auf den Kanaren ein Eingreifen rechtfertigt, muss das vorgeschlagene Gesetz eine der härtesten juristischen Prüfungen in Europa bestehen: den sogenannten Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Damit eine Beschränkung der Grundfreiheiten mit den EU-Verträgen vereinbar ist, muss sie zwingend diesem Grundsatz genügen. Für die Regierung in Las Palmas bedeutet dies, dass sie vor den europäischen Gerichten lückenlos nachweisen muss, dass die Wohnsitzpflicht von zehn Jahren nicht nur geeignet ist, das Problem der Wohnungskrise zu lösen, sondern dass sie auch zwingend erforderlich ist.

Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verlangt den Beweis, dass es absolut keine weniger restriktiven Alternativen gibt, die dasselbe Ergebnis erzielen würden. Wenn die EU-Kommission oder der Europäische Gerichtshof zu dem Schluss kommen, dass der Wohnungsnotstand auch durch andere, den freien Markt weniger einschränkende Maßnahmen behoben werden könnte – beispielsweise durch massive staatliche Subventionen für einheimische Käufer, den drastischen Ausbau des sozialen Wohnungsbaus oder steuerliche Anreize für langfristige Vermietungen –, würde das Kaufverbot für Nichtansässige unweigerlich als unverhältnismäßig und somit als illegal eingestuft werden.

Der Präzedenzfall Flandern: Ein juristisches Warnsignal für die Kanaren

Wie real und gefährlich diese rechtlichen Klippen sind, zeigt ein Blick in die europäische Rechtsgeschichte. Einer der wichtigsten und für die Kanaren brisantesten Präzedenzfälle findet sich in Flandern, der niederländischsprachigen Region Belgiens. Die dortige Regierung stand im Jahr 2009 vor einem sehr ähnlichen Problem wie die Kanaren heute: Gebiete mit enormem Immobiliendruck, in denen die einheimische Bevölkerung zunehmend vom Markt verdrängt wurde. Als Reaktion verabschiedete Flandern strenge Regelungen, die den Kauf von Grundstücken und Wohnungen in bestimmten, stark umkämpften Gemeinden an den Nachweis einer „ausreichenden Verbindung“ zum jeweiligen Ort knüpften.

Die flämische Maßnahme zielte explizit darauf ab, den Zugang zu Wohnraum für die lokale Bevölkerung zu erleichtern und den Ausverkauf an Auswärtige zu stoppen. Um diese lokale Verbindung rechtlich zu definieren, enthielt die Verordnung klare Kriterien in Bezug auf den langjährigen Wohnsitz, die lokale Beschäftigung oder tiefgreifende soziale Bindungen zur Gemeinde. Auf den ersten Blick eine Blaupause für den aktuellen Vorstoß der Kanarischen Inseln.

Die Angelegenheit ließ jedoch nicht lange auf sich warten und gelangte vor den Gerichtshof der Europäischen Union in Luxemburg. In einem wegweisenden Urteil vom 8. Mai 2013 (in den verbundenen Rechtssachen C-197/11 und C-203/11) fällte der Gerichtshof eine weitreichende Entscheidung: Die flämischen Beschränkungen verstießen gegen die grundlegenden EU-Freiheiten. Zwar erkannte der Europäische Gerichtshof grundsätzlich an, dass die Bereitstellung von Wohnraum für einkommensschwache und lokale Bevölkerungsgruppen ein völlig legitimes und schützenswertes Ziel sei. Er stellte jedoch unmissverständlich infrage, ob die Forderung nach einer starken, langjährigen Bindung an die Gemeinde ein verhältnismäßiges Mittel zur Erreichung dieses Ziels darstelle.

Die Argumentation der Richter war messerscharf: Die flämische Maßnahme könnte paradoxerweise Käufer ausschließen, die aus beruflichen oder familiären Gründen tatsächlich dringend Wohnraum in der Region benötigen, während sie gleichzeitig Immobilientransaktionen von vermögenden Personen mit lokalen Bindungen ermöglicht, die eigentlich gar keinen solchen Bedarf haben, sondern lediglich spekulieren wollen. Der EuGH erklärte die geprüfte Regelung für unvereinbar mit EU-Recht, woraufhin das belgische Verfassungsgericht die betroffenen Bestimmungen aufheben musste.

Dieser Präzedenzfall ist ein loderndes Warnsignal für die Kanarischen Inseln. Eine pauschale und allgemeine Wohnsitzpflicht von zehn oder fünfzehn Jahren dürfte in Brüssel und Luxemburg exakt dieselben rechtlichen Bedenken hervorrufen. Obwohl der Vorschlag der Kanarischen Inseln auf andere territoriale, insulare Gegebenheiten eingeht, lastet die volle Beweislast auf der Regionalregierung. Sie müsste zweifelsfrei begründen, warum diese spezifische, extrem harte Anforderung absolut notwendig ist, um den Zugang zu Wohnraum zu gewährleisten, und warum jegliche andere, weniger restriktive Maßnahme auf dem Archipel zwangsläufig scheitern würde.

Nicht-Diskriminierung: Warum auch Spanier vom Verbot betroffen wären

Um dem direkten Vorwurf der rassistischen oder nationalen Diskriminierung zu entgehen, haben die Juristen der Kanarenregierung eine entscheidende Feinheit in den Gesetzesentwurf eingebaut. Der Vorschlag beschränkt sich ausdrücklich nicht auf ausländische Käufer. Laut den vorliegenden Entwürfen würde die harte Wohnsitzpflicht für jede natürliche Person gelten, unabhängig von der Farbe ihres Passes. Das bedeutet in der rechtlichen Praxis: Die Regelung würde auch vollumfänglich für spanische Staatsbürger gelten, die auf dem Festland leben und die erforderliche Mindestaufenthaltsdauer auf dem Archipel nicht nachweisen können. In unserem ersten umfassenden Artikel zu diesem Thema haben wir die allgemeine Debatte um das Immobilienkauf-Verbot für Ausländer bereits thematisiert, doch juristisch ist der Begriff „Ausländer“ hier irreführend. Es geht rechtlich um „Nichtansässige“.

Die Initiative sieht zudem vor, dass jede zugelassene Person – also auch die Einheimischen – maximal zwei Wohnungen besitzen darf, sofern diese sich in verschiedenen Gemeinden befinden. Darüber hinaus schlägt der Entwurf weitreichende Beschränkungen für Immobilientransaktionen von Unternehmen, Bauträgern und Investmentfirmen vor. All diese flankierenden Maßnahmen dienen juristisch dem Zweck, der EU zu beweisen, dass es der Regierung nicht um Protektionismus gegen Ausländer geht, sondern um eine tiefgreifende, alle Akteure betreffende Marktregulierung zur Bekämpfung einer sozialen Notlage.

Dänemark, Malta und Åland: Die Ausnahmen bestätigen die Regel

Befürworter des kanarischen Modells blicken oft hoffnungsvoll auf andere Regionen in Europa, in denen es sehr wohl Beschränkungen gibt. Im Gegensatz zu Flandern unterliegen bestimmte europäische Gebiete strengen Sonderregelungen für den Hauskauf durch ausländische Käufer oder Personen ohne spezifische Aufenthaltsbestimmungen. Die bekanntesten Beispiele sind Dänemark, der Inselstaat Malta und die finnischen Ålandinseln.

Dänemark verfügt über rechtlich verbriefte Beschränkungen für den Kauf von Zweitwohnungen durch ausländische Käufer, also durch Personen, die keinen ständigen Wohnsitz im Land haben. Malta kann ebenfalls den Kauf von Zweitwohnungen massiv einschränken; EU-Bürger, die sich seit weniger als fünf Jahren im Land aufhalten, benötigen dort in der Regel eine spezielle staatliche Genehmigung für den Erwerb solcher Immobilien, wobei die Regelungen für Hauptwohnsitze abweichen. Die Ålandinseln, ein autonomer Archipel, der zu Finnland gehört, haben ihrerseits ein äußerst spezielles System etabliert, das den Erwerb von Eigentum strikt auf diejenigen beschränkt, die ein sogenanntes regionales Wohnsitzrecht besitzen.

Doch aus juristischer Sicht gibt es hier einen massiven Haken für die Kanaren: Alle drei Modelle sind zwar in der europäischen Gesetzgebung anerkannt, keines von ihnen stellt jedoch eine generelle, nachträgliche Ermächtigung dar, den Verkauf von Immobilien einfach per Regionalgesetz zu verbieten. Es handelt sich bei Dänemark, Malta und Åland vielmehr um hochspezifische, historische Ausnahmen, die in den primären EU-Verträgen oder den damaligen Beitrittsabkommen dieser Länder zur Europäischen Union hart verhandelt und dauerhaft festgeschrieben wurden. Dänemark sicherte sich diese Ausnahme beispielsweise über das rechtlich bindende Protokoll Nr. 32 der europäischen Verträge. Diese Staaten haben den Schutz ihrer Immobilienmärkte zur Bedingung für ihren EU-Beitritt gemacht. Spanien trat der EU 1986 bei – eine nachträgliche Änderung der Beitrittsbedingungen für eine einzelne Region ist juristisch weitaus komplizierter.

Auch in der österreichischen Region Tirol gibt es bekannte Beschränkungen. Diese konzentrieren sich jedoch juristisch hauptsächlich darauf, die rein baurechtliche Nutzung bestimmter Immobilien als Zweitwohnsitz einzuschränken und den Druck durch ungenutzte Ferienwohnungen zu verringern. Dieses baurechtliche Nutzungsmodell unterscheidet sich fundamental von einem generellen Erwerbsverbot, das auf der Ansässigkeit des Käufers basiert. Die Existenz all dieser Regelungen zeigt zwar, dass die EU differenzierte Immobiliensysteme zulässt, ihre nachträgliche Anwendung auf den Kanarischen Inseln würde jedoch eine nie dagewesene juristische Begründung und zwingend die Zustimmung aller EU-Institutionen erfordern.

Artikel 349: Der letzte rechtliche Rettungsanker der Kanaren

In Anbetracht der erdrückenden europäischen Rechtsprechung stützt sich das wichtigste und wohl einzige tragfähige rechtliche Argument der Regionalregierung auf Artikel 349 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union. Diese spezielle Bestimmung erkennt die außergewöhnlichen strukturellen Schwierigkeiten der sogenannten Regionen in äußerster Randlage (RUP) an. Zu diesen Gebieten gehören die Kanarischen Inseln neben Regionen wie Madeira, den Azoren oder den französischen Übersee-Départements.

Artikel 349 berücksichtigt offiziell, dass Faktoren wie extreme Abgeschiedenheit, Insellage, geringe geografische Größe, schwierige topografische Verhältnisse und wirtschaftliche Abhängigkeit die Entwicklung dieser Regionen massiv hemmen. Dieser Artikel ermöglicht es der Europäischen Union, spezifische Maßnahmen zu genehmigen, um bestimmte EU-Politiken an die extremen Besonderheiten dieser Gebiete anzupassen. Die Kanarischen Inseln nutzen diesen Status bereits erfolgreich: Sie verfügen über besondere steuerliche und wirtschaftliche Merkmale, die durch ihren Status als Gebiet äußerster Randlage völkerrechtlich geschützt sind. Dazu gehören das eigene Steuersystem mit der IGIC (Allgemeine indirekte Steuer der Kanarischen Inseln) und bestimmte Sonderinstrumente des kanarischen Wirtschafts- und Steuerregimes (REF).

Die rechtliche Crux ist jedoch: Artikel 349 räumt den Kanarischen Inseln nicht automatisch und pauschal das Recht ein, nach eigenem Ermessen Immobilienkäufe einzuschränken oder Grundfreiheiten außer Kraft zu setzen. Es müssen auch hier besondere Maßnahmen im Rahmen der langwierigen europäischen Verfahren ergriffen und genehmigt werden, die sicherstellen, dass die Integrität des europäischen Binnenmarktes letztlich gewahrt bleibt. Genau deshalb fordert die Regionalregierung derzeit in Brüssel vehement, dass die in der Ausarbeitung befindliche europäische Regelung für bezahlbaren Wohnraum die Möglichkeit der Einführung von Immobilien-Beschränkungen in den Randgebieten ausdrücklich und rechtssicher anerkennt.

Ein Ausblick: Wie stehen die Chancen vor den europäischen Gerichten?

Die juristischen Präzedenzfälle zeichnen ein klares Bild: Eine Beschränkung des Hauskaufs auf den Kanarischen Inseln ist rechtlich nicht völlig ausgeschlossen, aber sie ist an extreme Hürden geknüpft und kann nicht im Alleingang erfolgen. Ein umfassendes Verbot würde sofortige Klagen vor dem Europäischen Gerichtshof nach sich ziehen. Die Regierung der Kanaren muss sich auf einen epischen juristischen Kampf vorbereiten.

Die Erfahrungen aus Flandern beweisen unmissverständlich, dass der moralisch hehre Schutz des Zugangs der lokalen Bevölkerung zu Wohnraum allein rechtlich nicht ausreicht, um die Aushebelung von EU-Grundfreiheiten zu rechtfertigen. Die Regionalregierung und die spanische Zentralregierung müssen eine lückenlose, datenbasierte juristische Argumentationskette aufbauen. Sie müssen mathematisch und soziologisch nachweisen, dass die geforderten Bedingungen (zehn Jahre Wohnsitz) die absolut einzige Möglichkeit sind, den Untergang des lokalen Wohnungsmarktes zu verhindern.

Die Zukunft des Vorschlags hängt nun an einem seidenen Faden. Er benötigt zwingend die aktive politische und juristische Unterstützung der spanischen Zentralregierung in Madrid, um in Brüssel überhaupt Gehör zu finden. Gleichzeitig muss es den Diplomaten und Anwälten der Kanaren gelingen, ihre einzigartigen territorialen Merkmale über Artikel 349 in eine völlig neue, spezifische EU-Ausnahme umzuwandeln. Bis dahin bleibt das Kaufverbot für Nichtansässige ein kühner politischer Vorschlag, der eine der größten rechtlichen Debatten der letzten Jahrzehnte über das Spannungsfeld zwischen dem freien europäischen Kapitalverkehr und dem Grundrecht auf bezahlbaren Wohnraum entfacht hat. – TF

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